Predlog budžeta za 2026. godinu kratkoročno podiže standard građana, ali ne prati u dovoljnoj meri razvojne potrebe društva, ocenio je u intervjuu za Radio Slobodna Evropa (RSE) Marko Milanović, specijalni savetnik u Fiskalnom savetu Srbije.
U Skupštini Srbije u toku je rasprava o nacrtu budžeta. Za vlast koja ga je predložila, predlog budžeta za narednu godinu je "socijalno odgovoran" i njime se obezbeđuje "nastavak kapitalnih ulaganja i razvoj infrastrukture".
Za opoziciju, predlog budžeta je "koruptivan" i netransparentan", napravljen "po meri vlasti, a ne građana i privrede Srbije".
Milanović za RSE ukazuje da je budžet "nedovoljno transparentan, uzveši u obzir činjenicu da se "kod više velikih budžetskih stavki uopšte ne vidi na osnovu čega su planirani rashodi".
RSE: Da li predloženi budžet za 2026. godinu oslikava realnu situaciju? Predlagač zakona kaže da se budžetom "podiže standard građana". Da li predloženi budžet zaista to omogućava?
Milanović: Ako govorimo o standardu građana u užem smislu, može se reći da predloženi budžet donosi određeno poboljšanje.
Plate u javnom sektoru rastu za 5,1 odsto a penzije za 12,2 odsto, što jeste brže od očekivane inflacije od 3,7 odsto. Drugim rečima, budžet obezbeđuje rast kupovne moći za veliki broj građana u 2026. godini.
Ali, kada pogledamo oblasti koje dugoročno određuju kvalitet života, tu se javljaju ozbiljni nedostaci koje bi budžet morao bolje da adresira. Ukupna izdvajanja za sektor životne sredine – u koji spadaju ključni programi dekarbonizacije, zelena tranzicija, upravljanje otpadom i otpadnim vodama – ostaju na nivou plana za 2025. godinu, otprilike 320 miliona evra, iako su već sada nedovoljna, a i njihova realizacija ide sporo.
Istovremeno, sredstva za energetiku se čak i smanjuju, na nešto ispod 140 miliona evra, u trenutku kada se Srbija suočava sa rizicima u snabdevanju gasom, zaostajanjem u dekarbonizaciji i potrebom za jačim ulaganjem u energetsku efikasnost.
Nizak nivo investicija predviđen je i za osnovno i srednje obrazovanje, što je nastavak već uočenih trendova slabe realizacije – verovatno će i u 2025. ovi rashodi biti značajno manji od plana.
Zato bih, u najkraćem, rekao da budžet kratkoročno podiže standard građana, ali da ne prati u dovoljnoj meri razvojne potrebe društva.
Šta je previđeno nacrtom budžeta za 2026. godinu?
Budžet za 2026. predviđa rast javnog duga sa 39,9 milijardi evra na kraju 2025. godine na oko 42,1 milijardu evra na kraju naredne zbog novih zaduživanja.
Međutim, njegovo učešće u BDP-u blago će se smanjiti sa 45 odsto na oko 44,5 odsto. Kako je pojašnjeno u oceni Fiskalnog saveta razlog leži u tome što se očekuje da će privredni rast Srbije biti nešto brži od rasta duga.
Bruto domaći proizvod jedne države obuhvata vrednost svih roba i usluga proizvedenih i razmenjenih za novac i smatra se jednim od ključnih ekonomskih pokazatelja.
Budžet za 2026. predviđa deficit od oko tri milijarde evra, što će činiti tri odsto BDP-a Srbije. Time se, prema oceni Fiskalnog saveta, zadovoljavaju pravila, po kojima fiskalni deficit ne sme biti veći od tri procenta ukoliko je javni dug ispod 45 odsto.
Nacrtom budžeta je predviđen i rast izdvajanja za budžetske rezerve od oko četiri odsto prihoda.
Šta ukazuje na manjak transparentnosti?
RSE: U oceni Fiskalnog saveta budžet je ocenjen kao "nedovoljno transparentan". Koje njegove konkretne stavke ukazuju na manjak transparentnosti?
Milanović: Ocena o nedovoljnoj transparentnosti proizilazi iz činjenice da se kod više velikih budžetskih stavki uopšte ne vidi na osnovu čega su planirani rashodi za 2026. godinu. Nedostaju jasna obrazloženja, podaci i sektorski dokumenti koji bi pokazali zašto se troškovi menjaju i kakva se politika zapravo sprovodi.
Ovde bih posebno izdvojio javne investicije, gde je problem transparentnosti suštinski i materijalno najupečatljiviji. Vrednost infrastrukturnih projekata s protokom vremena kontinuirano raste, tako da ukupni troškovi realizacije, posebno kod onih velikih, već sada osetno premašuju inicijalno ugovorene iznose – istovremeno, poreski obveznici gotovo da nemaju uvid u stvarne razloge tih korekcija.
Najdrastičniji primer među aktivnim projektima je Moravski koridor: prema poslednjoj proceni Vlade, njegovi troškovi narasli su do nivoa 252 milijarde dinara (2,2 milijarde evra), koji je više od dva puta veći od inicijalno procenjenog iznosa, s tim da drugi projekti pokazuju slične obrasce (put Ruma-Šabac-Loznica, Fruškogorski koridor).
Realizacija ovih projekata odvija se po posebnim propisima koji zaobilaze standardne procedure javnih nabavki, planiranja i izgradnje i dr, pa bi bilo neophodno da budžetska dokumentacija (pa i drugi sektorski dokumenti) sadrži mnogo više informacija nego što je trenutno slučaj.
RSE: Kako komentarišete izdvajanja za budžetske rezerve, za koje je 2026. predviđeno oko četiri odsto prihoda?
Milanović: Tekuća budžetska rezerva je u osnovi koristan instrument, jer državi daje određeni stepen fleksibilnosti u nepredviđenim situacijama. NJena osnovna svrha je da omogući Vladi brzu reakciju kada je to zaista neophodno, bez duge i složene procedure. Međutim, Fiskalni savet je više puta skretao pažnju na to da se ovaj mehanizam u praksi koristi mnogo šire (i učestalije) nego što bi trebalo – i za rashode koji nisu hitni, uz visok stepen diskrecije i veoma nizak stepen transparentnosti, budući da se sredstva raspoređuju bez učešća Skupštine.
Jedino formalno ograničenje za upotrebu rezerve je zakonska granica od četiri odsto budžetskih prihoda i primanja. U brojevima, to u 2026. godini iznosi oko 820 miliona evra – zaista veliki iznos. Da ilustrujem: to je gotovo jednako kao ukupna sredstva koja će naredne godine dobiti ministarstva za zaštitu životne sredine, energetiku i rudarstvo, zdravlje, sport, turizam i omladinu zajedno. To pokazuje koliko je ova pozicija vremenom narasla, u apsolutnom ali i relativnom iznosu. Poređenja radi, 2010. godine, kada je rezerva uvedena, iznosila je 1,5 odsto prihoda, a i u odnosu na zemlje koje smo upoređivali, naš nivo je osetno viši.
Zato već duže vreme ukazujemo na potrebu da se ovaj mehanizam jasnije reguliše – da se snizi limit, pooštre kriterijumi za korišćenje i značajno unapredi izveštavanje o tome kako se sredstva raspoređuju. U suprotnom, rizik od prekomerne diskrecije i netransparentnosti ostaje veoma visok.
Koliko budžet opterećuju sredstva predviđena za NIS?
RSE: Sa najavljenim amandmanom koji predviđa "nabavku finansijske imovine do iznosa do 164 milijarde dinara u cilju obezbeđenja energetske sigurnosti", a što je viđeno kao stavka predviđena za otkup udela u Naftnoj industriji Srbije, u kojoj meri će to opteretiti javne finansije Srbije?
Milanović: Ovaj amandman, u suštini, predstavlja reakciju na jedan od ključnih rizika na koji je Fiskalni savet ukazao u svojoj ocenu budžeta za 2026. godinu. U inicijalnom predlogu zakona o budžetu nije postojao nijedan program koji bi, bar iz predostrožnosti, obezbedio sredstva u slučaju sankcija NIS-u i potrebe za hitnom intervencijom države. Sada se taj budžetski prostor konačno otvara, što je pozitivno.
Što se same transakcije tiče, važno je naglasiti da ona ne utiče na planirani deficit od 337 milijardi dinara (2,9 milijarde evra), odnosno tri odsto BDP-a u 2026. godini. Ovo je promena koja se beleži "ispod crte", na računu finansiranja.
Država će se dodatno zadužiti – oko 212 milijardi dinara (1,8 milijarde evra) kroz obveznice i kredite – a najveći deo tog iznosa, 164 milijarde (1,4 milijarde), biće upotrebljen za nabavku finansijske imovine, odnosno za eventualni otkup udela u NIS-u. Preostalih 48 milijardi ide u državne depozite.
Drugim rečima, intervencija će povećati bruto zaduživanje u odnosu na prethodne projekcije Vlade, ali ne i budžetski deficit. Fiskalno gledano, to jeste značajan iznos, ali računski ne remeti postavljeni okvir za 2026. godinu.
Ono što će biti ključno jeste da li će se ova transakcija uopšte dogoditi – i dalje "na stolu" mogućnost da kupac bude neka inostrana kompanija, a ne država Srbija. A ako do transakcije pak dođe, presudno će biti po kojoj ceni. Ovu budžetsku aproprijaciju, unetu kroz amandman, zato treba tretirati kao maksimum do kog bi državna intervencija mogla da ide ako se u predviđenom roku ne nađe drugi kupac, a ne kao nešto što će se izvesno i u punom iznosu realizovati.
Krediti i njihov uticaj na javne finansije
RSE: Kakve su potrebe Srbije za zaduživanjem u narednoj godini? U kojoj meri krediti koje je Srbija ranije uzimala opterećuju budžet za 2026. godinu?
Milanović: Za budžet u narednoj godini je, ukupno posmatrano, potrebno obezbediti oko osam milijardi evra – otprilike 2,9 milijardi za pokriće budžetskog deficita i još oko 5,1 milijardu evra za otplatu dospele glavnice duga. Ova računica ne odstupa suštinski mnogo od planova koje je Vlada iznela u računu finansiranja, iako postoje određene analitičke razlike u našoj proceni u odnosu na plan Vlade.
Naše analize pokazuju da su procenjene potrebe za otplatom glavnice duga verovatno blago precenjene (osim ako Vlada ne planira prevremenu otplatu nekih obaveza), usled čega u praksi očekujemo da se sredstva iz državnih depozita troše manje nego što sada proizilazi iz planskih dokumenata. Ovde treba imati u vidu da je izneta računica rađena na osnovu predloga Zakona o budžetu, dakle odvojeno od transakcija na računu finansiranja koje se tiču NIS-a i koje su naknadno unete kroz amandman).
Zanimljivo je, pritom, istaći da, u odnosu na 2025. godinu, ukupne potrebe za finansiranjem u 2026. rastu za oko 30 odsto. To povećanje samo delimično dolazi od većeg deficita; glavni razlog je što sledeće godine na naplatu dolazi znatno veći iznos ranije uzetih kredita. Posebno se izdvajaju dva velika zajma iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, ukupne vrednosti dve milijarde dolara, čije je dospeće 2026. godine koncentrisano u roku od svega nekoliko meseci.
Oba kredita su već jednom odložena – uz povećanje kamate na četiri odsto – što znači da ćemo u drugoj polovini naredne godine imati veoma veliku obavezu prema istom poveriocu. Ukoliko bi, pak, došlo do novog dogovora o odlaganju, potrebe za zaduživanjem bi se značajno smanjile.